經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的政府管理創(chuàng)新

     前經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的新形勢下，政府管理中存在的許多問題已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，改革發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題大都與政府改革不到位、政府改革滯后相關(guān)。“十一五”時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長已在相當(dāng)大程度上依賴于社會利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和在此
     基礎(chǔ)上的社會穩(wěn)定無論是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，還是建設(shè)和諧社會，都對政府轉(zhuǎn)型提出了相當(dāng)迫切的要求。因此，“十一五”時(shí)期，政府管理創(chuàng)新的重要性將進(jìn)一步凸顯出來，成為深化改革、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵所在。
     一、新時(shí)期中國政府管理創(chuàng)新的內(nèi)容與意義
從新公共管理的視角來看，政府管理主要包括戰(zhàn)略管理、政策管理、資源管理和項(xiàng)目管理。與之相對應(yīng)，我們認(rèn)為，政府管理創(chuàng)新能力可以劃分為四個(gè)層次：戰(zhàn)略規(guī)劃能力、公共政策能力、資源管理能力和項(xiàng)目管理能力。因此，中國政府管理創(chuàng)新也應(yīng)該包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容：
     1、戰(zhàn)略規(guī)劃能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力是指管理者和組織者通過思考，在衡量影響組織未來的內(nèi)部和外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，為組織創(chuàng)設(shè)目標(biāo)、前進(jìn)方向、焦點(diǎn)和一致性的能力。戰(zhàn)略規(guī)劃能力的強(qiáng)弱直接影響政府等公共部門長遠(yuǎn)的生存與發(fā)展，影響到公共部門能否在迅速變化的環(huán)境中取得更大的績效，甚至還影響到公共部門的合法性、正當(dāng)性和公正性。一方面，我國長期以來受到漸進(jìn)模式的影響，習(xí)慣于“摸著石頭過河”，習(xí)慣于解決眼前的問題，以至于無暇顧及政府部門的應(yīng)有任務(wù)、方向及戰(zhàn)略，導(dǎo)致了在很多重要的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域沒有公共目標(biāo)或者方向模糊不清，只顧短期利益，不顧長期利益，根本經(jīng)不起競爭的考驗(yàn)。另一方面，已有的戰(zhàn)略規(guī)劃往往缺乏整體的思考，長期、中期和短期戰(zhàn)略之間，整體和局部戰(zhàn)略之間缺少有機(jī)整合，由此導(dǎo)致政府部門內(nèi)部職能不明，協(xié)調(diào)不靈，彼此無法適應(yīng)，從而喪失互補(bǔ)性。
     2、公共政策能力。公共政策能力是指政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，制定具體的管理創(chuàng)新行動方案的能力。公共政策能力不強(qiáng)，缺乏操作性，是我國許多政府部門的通病。這表現(xiàn)在：政府部門缺乏根據(jù)自身實(shí)際來制定的領(lǐng)導(dǎo)者，戰(zhàn)略規(guī)劃制定出來以后，領(lǐng)導(dǎo)者往往出于盡早看到戰(zhàn)略實(shí)施效果的迫切愿望而匆匆上馬，甚至認(rèn)為制定實(shí)施計(jì)劃是在浪費(fèi)時(shí)間或延誤戰(zhàn)機(jī)；一些政府部門好大喜功，不結(jié)合自身資源狀況來制定政策，不切實(shí)際，根本無法分步實(shí)施；公共政策的制定缺乏科學(xué)的方法，往往憑借管理者的主觀臆斷和歷史經(jīng)驗(yàn)，而很少運(yùn)用科學(xué)的量化的標(biāo)準(zhǔn)。
     3、資源管理能力。資源管理能力是指政府部門獲取、配置并有效使用管理創(chuàng)新所需要的各種資源的能力。每個(gè)公共組織至少都應(yīng)該擁有四種可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的硬性資源：人力資源、物力資源、財(cái)力資源和技術(shù)資源，除此之外，還應(yīng)該擁有必要的軟性資源，包括信息、制度以及公眾的認(rèn)同和支持等?？偟膩碚f，改革開放以來，我國政府的資源管理能力不斷增強(qiáng)，但仍然有待提升。突出表現(xiàn)在：雖然中央政府財(cái)政收入在不斷增長，但它占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在不斷下降，中央財(cái)政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重在不斷上升；政府部門普遍缺乏具有戰(zhàn)略思維的管理者，人力資源的知識、素質(zhì)、能力、結(jié)構(gòu)比例都與管理創(chuàng)新的要求格格不入；政府的體制、組織結(jié)構(gòu)，制度設(shè)計(jì)與管理創(chuàng)新的要求不匹配。
     4、項(xiàng)目管理能力。項(xiàng)目管理能力是指將戰(zhàn)略規(guī)劃具體執(zhí)行的能力，是將理想的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可見的現(xiàn)實(shí)的能力，項(xiàng)目管理是從企業(yè)管理和工程管理借鑒的概念，它在政府部門中被證明同樣能提高績效。項(xiàng)目管理在我國政府部門中的運(yùn)用處于起步的原始階段，項(xiàng)目管理能力也相對十分低下，在項(xiàng)目的實(shí)施中，政府部門對于時(shí)間、成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注甚少，項(xiàng)目管理極其不規(guī)范：
    在當(dāng)前新的歷史時(shí)期，尤其是黨提出加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大歷史任務(wù)之際，研究中國政府管理創(chuàng)新這一課題既有重要的現(xiàn)實(shí)意義，同樣也具有重大的理論價(jià)值和學(xué)術(shù)意義。
     1、突破傳統(tǒng)公共行政學(xué)中的政治與行政二分法范式，將政治與管理整合起來，傳統(tǒng)的公共行政學(xué)遵從威爾遜和古德諾開辟的范式，認(rèn)為政治和行政是兩個(gè)相互分離的領(lǐng)域。政治與行政二分法的傳統(tǒng)由于自身的缺陷，不斷受到理論的批判和現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，正逐步走向整合。政府的管理創(chuàng)新研究，將管理看作一個(gè)全面的過程，它要求政府部門工作人員系統(tǒng)地考慮組織的長期目標(biāo)和未來遠(yuǎn)景，將組織的使命、價(jià)值、目標(biāo)相結(jié)合，將戰(zhàn)略制定與績效管理、績效評估和責(zé)任機(jī)制結(jié)合起來，強(qiáng)調(diào)過程和結(jié)果的統(tǒng)一。它克服了傳統(tǒng)公共行政被動消極的執(zhí)行命令的弊端，關(guān)注行政的政治性，強(qiáng)調(diào)行政在戰(zhàn)略制定上的優(yōu)勢和重要性，將政治和行政看作必然聯(lián)系的環(huán)節(jié)。
     2、超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)僅僅重視中低層管理的局限，將政府部門高層管理與中低層管理融合起來。傳統(tǒng)的政府部門是按照韋伯式官僚制組織特點(diǎn)建構(gòu)起來的，強(qiáng)調(diào)層級節(jié)制的等級秩序，管理幅度和管理層次是組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)。在這種等級金字塔的組織中，管理的高層和中低層嚴(yán)格按照金字塔層級進(jìn)行緩慢的信息溝通和命令傳達(dá)，有權(quán)作出決策的是位于頂端的上級，下級的任務(wù)是執(zhí)行。這種缺乏整合的組織形式，不僅會帶來信息的扭曲、行動的緩慢、決策的滯后、效率的低下，還會造成中下層人員缺乏創(chuàng)新的內(nèi)在動力和外部激勵。政府的管理創(chuàng)新則強(qiáng)調(diào)組織所有成員對于組織目標(biāo)、使命和愿景的參與，強(qiáng)調(diào)高層和中低層之間的溝通和整合。
     3、摒棄傳統(tǒng)公共行政學(xué)僅僅重視內(nèi)部科層組織的弊端，將內(nèi)部管理與外部環(huán)境聯(lián)系起來。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)將組織看作一個(gè)靜態(tài)和封閉的系統(tǒng)，研究的重點(diǎn)集中于組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上：他們關(guān)注組織如何分工、如何建立層級節(jié)制的等級秩序、如何制定嚴(yán)密的法令規(guī)章和工作標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了組織與外在環(huán)境之間的相互關(guān)系和相互影響，忽視了公共行政的社會環(huán)境、文化背景、意識形態(tài)等因素。政府的管理創(chuàng)新，不僅關(guān)注組織內(nèi)部的資源和結(jié)構(gòu)，環(huán)境分析同樣是一個(gè)研究重點(diǎn)：創(chuàng)新管理認(rèn)為任何組織都不是孤立的，都是一個(gè)開放的系統(tǒng)，處于與環(huán)境的持續(xù)相互作用之中，外部環(huán)境是組織實(shí)施創(chuàng)新戰(zhàn)略的依據(jù)和基礎(chǔ)：政府創(chuàng)新管理的過程，實(shí)際上也是一個(gè)內(nèi)外整合的過程。
     二、新時(shí)期中國政府管理創(chuàng)新能力的提升途徑
     1、培育政治領(lǐng)導(dǎo)人的企業(yè)家精神，激發(fā)其成就需求，發(fā)揮其政治遠(yuǎn)見和管理經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，推動政府管理創(chuàng)新實(shí)踐。管理創(chuàng)新是一種前人所未經(jīng)歷的開創(chuàng)性事業(yè)，為此，政府必須加強(qiáng)人才資源開發(fā)，實(shí)施人才資源國內(nèi)培養(yǎng)和國際引進(jìn)相結(jié)合的戰(zhàn)略，致力于培養(yǎng)政府管理者的創(chuàng)新思維和能力。政府部門管理者，尤其是政治領(lǐng)導(dǎo)人，既要緊密結(jié)合管理工作中的各項(xiàng)事務(wù)，又要著眼現(xiàn)實(shí)、未來和世界的發(fā)展潮流，積極開展戰(zhàn)略研究，方能在實(shí)際的管理與領(lǐng)導(dǎo)活動中提高自己戰(zhàn)略思維的素質(zhì)與創(chuàng)新能力。
     2、強(qiáng)化知識分子與政府之間的聯(lián)合，重視知識精英在政府管理創(chuàng)新中的作用。知識分子是社會的精英、國家的頭腦。這是因?yàn)樗麄円环矫嬗袇⑴c管理的能力，他們比一般的底層民眾站得高、看得遠(yuǎn)、想得透，有更敏銳的分析、判斷能力；另一方面他們有參與管理的熱情，他們以得天獨(dú)厚的文化修養(yǎng)和精神素質(zhì)，以超越自身的濟(jì)世胸懷和寬闊視野，對社會政治生活有強(qiáng)烈的責(zé)任感。近年來，我國開始重視知識精英的作用，高層管理者中間出現(xiàn)了不少高學(xué)歷背景甚至海外學(xué)歷背景的人才，各層級的參謀部門也開始引進(jìn)知識精英。目前，要進(jìn)一步強(qiáng)化知識精英在政府管理中的作用，還應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：首先，要激發(fā)整個(gè)知識分子群體的參政議政意識，呼吁他們拋棄政治冷漠的態(tài)度。其次,政府要建立開放、自由、多樣、有保障、制度化的渠道，鼓勵更多的知識精英學(xué)以致用，將理論和實(shí)踐相結(jié)合。最后，對于體制內(nèi)知識精英的各種建設(shè)性的建議和決策要真正的采納，而不是流于形式，裝點(diǎn)門面。
     3、擴(kuò)大公民參與,培養(yǎng)和借鑒民間的創(chuàng)新力量。對于提升政府管理創(chuàng)新來說，公民參與的意義在于，可提供創(chuàng)新所需要的智慧、知識以及信息。公民參與可以集中民眾智慧，吸收不同領(lǐng)域知識，并為政府管理者提供及時(shí)有效的信息，從而提升政府管理創(chuàng)新能力。因此，首先，政府要加強(qiáng)與公民的對話，通過與不同利益、政策觀點(diǎn)的公民進(jìn)行討論和協(xié)商談判，政府不僅可以獲取群體智慧，還有利于增強(qiáng)共識感和責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)公共利益。其次，政府要加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。就是在充分遵循憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與經(jīng)?；?、制度化。最后，政府必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認(rèn)公眾在公共管理運(yùn)行中的主體地位，積極推進(jìn)公民參與。
     4、改革傳統(tǒng)公共管理壟斷模式的弊端，適當(dāng)引入政府間競爭，形成政府管理創(chuàng)新的外在激勵與內(nèi)在動力機(jī)制。競爭機(jī)制的缺失正是政府部門諸多弊端的癥結(jié)所在。對于提升政府部門的管理創(chuàng)新能力來說，市場競爭機(jī)制的最大作用在于為政府提供一種外在激勵，促使政府考慮競爭激烈的外在環(huán)境，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一種內(nèi)在的動力，不斷的創(chuàng)新，提升管理能力。隨著新公共管理運(yùn)動在西方國家的普及，引入市場競爭機(jī)制被認(rèn)為是一種有效的克服政府失靈的辦法。我國也開始大量借鑒西方“企業(yè)化”政府改革的一些成功經(jīng)驗(yàn)，引入競爭機(jī)制。但是，由于政府管理創(chuàng)新的公共性，我們一方面要利用現(xiàn)代化的治理工具，不斷改進(jìn)政府的運(yùn)作模式，改進(jìn)政府與企業(yè)、市場和社會的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)一種政府、市場和社會的共同治理模式；另一方面，要注重在公共戰(zhàn)略中的有序競爭，引入競爭的配套措施，建立公共責(zé)任制，構(gòu)建公平的競爭環(huán)境并精心管理，為所有的競爭者創(chuàng)造平等的競技場。
     5、充分發(fā)掘和利用現(xiàn)有的政治資源與優(yōu)勢，為政府管理創(chuàng)新提供穩(wěn)定的環(huán)境和強(qiáng)有力的政治支持。政府管理創(chuàng)新是建立在對組織資源和優(yōu)勢的準(zhǔn)確判斷之上的。我國在現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的進(jìn)程中逐步積累了一些資源和優(yōu)勢，正確認(rèn)識并充分利用這些資源是新時(shí)期提升我國政府管理創(chuàng)新能力的前提。在經(jīng)濟(jì)上，我國經(jīng)歷了20多年的快速增長，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國力大增。在政治上，中國共產(chǎn)黨是掌握運(yùn)用政治權(quán)力的中樞和核心，一方面有利于政權(quán)的穩(wěn)固，為政府管理創(chuàng)新創(chuàng)造穩(wěn)定的政治環(huán)境；另一方面，可以通過強(qiáng)有力的政治權(quán)力來推動社會發(fā)展。在社會上，集體主義的價(jià)值取向、對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的信任感、對政府權(quán)威的較高認(rèn)同感等等，對于一個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家來說都是非常寶貴的財(cái)富。
     6、創(chuàng)建學(xué)習(xí)型政府，促進(jìn)政府的知識更新和自我完善，塑造“模仿一學(xué)習(xí)一創(chuàng)新”的知識增長鏈條。現(xiàn)代社會人們稱之為知識社會，一個(gè)政府的學(xué)習(xí)能力如何，尤其是學(xué)習(xí)知識的能力如何，對未來政府管理的創(chuàng)新和組織成長有著至關(guān)重要的影響。學(xué)習(xí)型政府通過不斷的學(xué)習(xí)、模仿，在適應(yīng)環(huán)境變化的過程中，對其基本的信念、態(tài)度、行為、結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行調(diào)整，從而獲取一種面對各種問題的應(yīng)對能力，獲取一種長期效能和自我完善的能力。從某種意義上講，學(xué)習(xí)型政府的精神實(shí)質(zhì)就是集體創(chuàng)新，而創(chuàng)新正是組織活力和競爭力的來源。在新時(shí)期建立學(xué)習(xí)型的政府，首先，應(yīng)該對傳統(tǒng)的管理模式和方法進(jìn)行調(diào)整，建立自由、開放、便于信息交流、知識傳播和學(xué)習(xí)成果共享的系統(tǒng)。其次，要強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)、全員學(xué)習(xí)和團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)。最后，要注重將學(xué)習(xí)行為有效地轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性行為，而不是簡單的模仿和重復(fù)性的工作，惟此，才能適應(yīng)政府管理創(chuàng)新能力提升的需要。